Bases metodológicas para a definição do conceito de rural para o saneamento básico

Atualmente, a definição dos espaços urbanos é dada pelas legislações municipais. O IBGE, portanto, considera, como área rural de um município, aquela externa ao seu perímetro urbano e que corresponda a setores censitários rurais, conforme descritos no Quadro 3.1 e mostrados na Figura 3.1.

O Censo Demográfico de 2010 distribui os 310.120 setores censitários de modo que 23,66% destes representam áreas rurais, perfazendo 29,54 milhões de habitantes (15,57% do total) (Tabela 3.1). Os demais 76,34% dos setores são considerados urbanos, inclusive áreas não urbanizadas (de código 2) e apartadas da sede municipal (código 3).

Quadro 3.1 Descrição de áreas urbanas e rurais, segundo setores censitários

Situação urbana – setores censitários de códigos 1, 2 ou 3
1Área urbanizada de cidade ou vila: “Áreas legalmente definidas como urbanas e caracterizadas por construções, arruamentos e intensa ocupação humana; áreas afetadas por transformações decorrentes do desenvolvimento urbano e aquelas reservadas à expansão urbana”.
2Área não-urbanizada de cidade ou vila: “Áreas legalmente definidas como urbanas, mas caracterizadas por ocupação predominantemente de caráter rural”.
3Área urbana isolada: “Áreas definidas por lei municipal e separadas da sede municipal ou distrital por área rural ou por outro limite legal”.
Situação rural – setores censitários de códigos 4, 5, 6, 7 ou 8
4Aglomerado rural de extensão urbana: “Localidade que tem as características definidoras de Aglomerado Rural e está localizada a menos de 1 Km de distância da área urbana de uma Cidade ou Vila. Constitui simples extensão da área urbana legalmente definida”.
5Aglomerado rural isolado – povoado: “Localidade que tem a característica definidora de Aglomerado Rural Isolado e possui pelo menos 1 (um) estabelecimento comercial de bens de consumo frequente e 2 (dois) dos seguintes serviços ou equipamentos: 1 (um) estabelecimento de ensino de 1º grau em funcionamento regular, 1 (um) posto de saúde com atendimento regular e 1 (um) templo religioso de qualquer credo. Corresponde a um aglomerado sem caráter privado ou empresarial ou que não está vinculado a um único proprietário do solo, cujos moradores exercem atividades econômicas, quer primárias, terciárias ou, mesmo secundárias, na própria localidade ou fora dela”.
6Aglomerado rural isolado – núcleo: “Localidade que tem a característica definidora de Aglomerado Rural Isolado e possui caráter privado ou empresarial, estando vinculado a um único proprietário do solo (empresas agrícolas, indústrias, usinas, etc.)”.
7Aglomerado rural isolado - outros aglomerados: “São os aglomerados que não dispõem, no todo ou em parte, dos serviços ou equipamentos definidores dos povoados e que não estão vinculados a um único proprietário (empresa agrícola, indústria, usina, etc..)”.
8Zona rural, exclusive aglomerado rural: “São áreas rurais não classificadas como aglomerados”.

Figura 3.1 Desenho esquemático dos setores censitários do IBGE

O Censo Demográfico de 2010 distribui os 310.120 setores censitários de modo que 23,66% destes representam áreas rurais, perfazendo 29,54 milhões de habitantes (15,57% do total) (Tabela 3.1). Os demais 76,34% dos setores são considerados urbanos, inclusive áreas não urbanizadas (de código 2) e apartadas da sede municipal (código 3).

Tabela 3.1 Distribuição dos setores censitários e população, segundo códigos do IBGE

Total310.120100,00100,00189.790.211100,00100,00
Código do setorSetores censitáriosPopulação
Valor absoluto%%Valor absoluto%%
1227.25073,2876,34 (urbanos)156.561.13382,4984,43 (urbana)
26.1912,002.393.9551,26
33.2731,061.291.4220,68
41.5140,4923,66 (rurais)866.2700,4615,57 (rural)
59.2002,974.159.5382,19
62360,0891.4620,05
71.2810,41307.8560,16
861.17519,7324.118.57512,71
Fonte: IBGE – Censo Demográfico de 2010, dados do universo.

No Brasil, dados do Censo demográfico de 2010 revelam sedes urbanas com baixos contingentes populacionais e reduzido número de equipamentos e serviços. Dos 5.570 municípios, em 273 as populações urbanas não ultrapassam 1.000 habitantes; e mais de 2.000 setores censitários definidos como urbanos não contam sequer com 20 domicílios. Tais exemplos descortinam a fragilidade do conceito político-administrativo utilizado no Brasil para a definição das áreas rurais, reforçando a importância de se avançar na identificação de novos critérios para a definição dessas áreas para efeito da política de saneamento rural.

Estudos recentes sobre a ruralidade no Brasil

Tipologia regionalizada dos espaços rurais brasileiros: implicações no marco jurídico e nas políticas públicas (IICA, 2017) – O Instituto Interamericano de Cooperação para a Agricultura (IICA) apresentou o redimensionamento do rural no Brasil, com o intuito de subsidiar as políticas públicas voltadas para a questão agrária, a partir de uma abordagem multidimensional, capaz de captar as heterogeneidades de seu território. A agregação de atributos sociais, econômicos e culturais, na perspectiva de biomas, resultou em seis categorias de rural (essencialmente rural, isolado e próximo; relativamente rural, isolado e próximo; urbano, exceto metrópoles e capitais regionais; e urbano em metrópoles e capitais regionais). A população rural redefinida neste estudo gira em torno de 70,4 milhões de habitantes, 2,4 vezes a enumerada no Censo Demográfico em 2010 (29,54 milhões). Os limites desta proposta referem-se à escolha do município como unidade de análise, a partir de uma metodologia que não se prende às diferenças intramunicipais, bastante pronunciadas quando se trata da realidade sanitária.

Classificação e caracterização dos espaços rurais e urbanos do Brasil (IBGE, 2017) – Uma primeira versão do referido estudo foi lançada em 2017, como parte de uma avaliação da atual classificação de rural utilizada pelo IBGE, prevendo alterações na classificação dos domicílios no Censo de Demográfico de 2020. O estudo perpassa os critérios utilizados pela Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico – OCDE (Organization for Economic Co-Operation and Development – OECD) e pela União Europeia (IBGE, 2017) e propõe uma classificação por municípios, considerando a densidade demográfica (urbana, intermediária e rural) e a acessibilidade a centros de serviços (adjacente ou remota), que resultou em cinco categorias de rural, e um contingente de população nessas áreas que corresponde a 24% da população total (cerca de 44,9 milhões) em contraposição aos 16% resultantes da metodologia vigente. O estudo reconhece a limitação de classificar áreas rurais segundo os municípios brasileiros, ressaltando tratar-se de uma primeira aproximação, o que não exclui o avanço na direção de outros níveis territoriais.

O PNSR parte do princípio de que é necessário identificar a população residente em nível de domicílio, sendo o Censo Demográfico do IBGE, com seus dados para o universo, a única fonte capaz de atender a essa premissa.

Na composição de um novo rural, assume-se que a densidade demográfica constitui um indicador bastante robusto, na medida em que é aceitável que as áreas rurais são menos adensadas do que as urbanas. Entretanto, sua capacidade de delinear com precisão a condição rural é inversamente proporcional ao tamanho da área considerada e, desta forma, assumem-se os setores censitários como unidades geográficas de referência, especificamente neste estudo, por representarem áreas mais homogêneas do que quaisquer outras unidades geográficas político-administrativas existentes no País. Para a estimativa da densidade demográfica das áreas tipicamente rurais foram então considerados os setores censitários de códigos 4 (aglomerado rural de extensão urbana) e 5 (aglomerado rural isolado – povoado).

As características da vizinhança, por sua vez, representam valiosos instrumentos na identificação de áreas rurais típicas. Considera-se a contiguidade espacial a característica eleita para delinear se a vizinhança das áreas rurais é representada por outras áreas rurais ou por áreas urbanas. Deste modo, assume-se o pressuposto de que os setores rurais não apenas devem apresentar densidade demográfica reduzida, como também possuir, como setores vizinhos, pelo menos outro setor rural.

Assim, os setores censitários foram redistribuídos, formando nova base, mais condizente com os aspectos conceituais aqui tratados. As áreas não-urbanizadas de cidade ou vila (código 2) e as áreas urbanas isoladas (código 3) foram incluídas nas áreas rurais. Além disso, procedeu-se à reclassificação dos setores censitários de código 1, considerando-se rurais aqueles que apresentam densidade demográfica inferior a 605 hab/km2 e contiguidade a pelo menos um setor censitário de igual característica. Os setores censitários de código 1 reclassificados como rurais, passaram a ser representados pelo código 1b e, aqueles que se mantiveram urbanos, como 1a. A referida redistribuição de setores censitários resultou em uma nova configuração para a distribuição da população brasileira em áreas urbanas e rurais, adotada como referência para o PNSR.

Os setores censitários foram agrupados segundo a premissa de que as ações individuais de saneamento se destinam a domicílios localizados em áreas de ocupação remota, dispersos no território e distantes uns dos outros. As ações coletivas de saneamento, por sua vez, se aplicam a domicílios distribuídos no território em diferentes escalas de aglomeração e de proximidade com as áreas urbanas (Figura 3.2).

Figura 3.2

A. Aglomerações próximas do urbano (códigos 1b, 2 e 4): assume-se que as soluções sanitárias adotadas nos domicílios localizados nessas áreas sejam diretamente influenciadas pelas soluções praticadas nos centros urbanos próximos. São definidas da seguinte maneira:

  • Setores de códigos 1b e 2: caracterizados por aglomerações populacionais nas periferias urbanas, sendo considerados urbanos na base de dados original do IBGE e reclassificados como rurais, apesar de manterem as mesmas características originais.
  • Setores de código 4: caracterizados por aglomerações que se encontram há, no máximo, um quilômetro de distância das áreas urbanas.

B. Aglomerações mais adensadas isoladas (código 3): caracterizadas por aglomerações, em princípio, consideradas urbanas pelo poder local, mas distantes de aglomerações mais adensadas, como o distrito sede. Podem ter, em linhas gerais, maiores economias de escala e possibilidade de existência de ações coletivas organizadas em modelos de gestão estruturados para a oferta de serviços de saneamento.

C. Aglomerações menos adensadas isoladas (códigos 5, 6 e 7): constituídas por aglomerações populacionais distantes umas das outras e também de outras áreas mais adensadas e por aglomerações populacionais dispostas no entorno de um empreendimento rural, sendo este empreendedor o seu único proprietário. Nessas áreas, as ações de saneamento, apesar das aglomerações, ainda são bastante influenciadas pelas práticas individuais que coexistem junto às práticas coletivas, para as quais a gestão tende a ser menos organizada e mais incipiente.

D. Sem aglomerações, com domicílios relativamente próximos de aglomerações ou isolados (código 8): caracterizadas pelo IBGE como zona rural sem aglomerações, apresenta o maior contingente populacional dentre todos os segmentos de setores rurais considerados pelo IBGE, no Censo Demográfico de 2010. Nessa perspectiva, poderia se avaliar, como soluções mais adequadas a essas áreas, aquelas capazes de atenderem a uma unidade domiciliar. Entretanto, os trabalhos de campo revelaram a existência de pequenas aglomerações nos setores de código 8, em algumas das quais as soluções coletivas representam as práticas adotadas. Assume-se, pois, que as ações individuais serão predominantes nesse contexto, e que as práticas coletivas deverão avançar a partir do quadro sanitário identificado

A partir da metodologia aplicada, tem-se, como resultado, uma população estimada para as áreas tipicamente rurais do Brasil, em 2010, igual a 39.912.496 habitantes, aproximadamente 21,0% da sua população residente1(Tabela 3.2). A população urbana, relativa a setores censitários de código 1a (aglomerações em áreas urbanizadas), nesse mesmo ano, é igual a 149.877.715 habitantes.

Tabela 3.2 Distribuição dos setores censitários e população, segundo códigos do IBGE

Agregados de setores censitáriosSetores censitáriosPopulação
Valor absoluto%Valor absoluto (hab)%
Aglomerações próximas do urbano (códigos 1b, 2 e 4)22.31222,99.943.64324,9
Aglomerações mais adensadas isoladas (código 3)3.2733,41.291.4223,2
Aglomerações menos adensadas isoladas (códigos 5, 6 e 7)10.71711,04.558.85611,4
Sem aglomerações, com domicílios relativamente próximos de aglomerações ou isolados (código 8)61.17562,824.118.57560,4
Total97.477100,039.912.496100,0
Fonte: IBGE – Censo Demográfico de 2010, dados do universo.

É importante mencionar que a operacionalização do conceito de rural para o PNSR resulta, em alguns casos, em pouca ou nenhuma aderência às condições às quais os dados são imputados. Como exemplo, existem comunidades notoriamente constituídas por aglomerações populacionais em setores censitários caracterizados como zona rural, exclusive aglomerações (Código 8 – Quadro 3.1). Por outro lado, em setores considerados urbanos, o menor adensamento e as faixas de contiguidade à circunvizinhança revelaram-se elementos importantes para sua reclassificação em setores rurais, que, no entanto, a depender de outros fatores, sobretudo de caráter regional, não se encaixam, de fato, nesse novo perfil.